Ошибки и задачи МОН в развитии электронного документооборота

Стороннему наблюдателю, регулярно сталкивающемуся с публикациями в СМИ о проблематике электронных классных журналов (ЭЖ), может показаться, в зависимости от его темперамента, что либо все уже давно решено, либо все находится в неизменном состоянии. Истина, как неуловимый электрон, находится в облаке между этими состояниями и стремится к выходу на новый уровень в новых измерениях.
Важным этапом развития электронного документооборота в сфере образования была формализация задач, предусмотренных списком государственных услуг в рамках реализации 210-ФЗ.
В их числе, задачи информирования

• о субъектах образовательного процесса,
• о программах и условиях реализации образовательного процесса,

а также операционные задачи, решаемые электронными средствами:

• формирования образовательных отношений,
• формирования информационной образовательной среды,
• реализации задач образовательного процесса от информирования и публикации учебных материалов до ведения дистанционного обучения.

Безусловным достижением этого этапа стали полученные в результате формализованные процедуры и нормативные акты, которые позволяют более четко увидеть круг задач, предусмотренных в рамках декларированного списка госуслуг.

Несмотря на изложенные ниже замечания, практическая реализация этих услуг позволяет наглядно увидеть удачные и неудачные аспекты разработанных документов, упущенные закономерности и взаимосвязи, увидеть неучтенные ранее задачи, связанные с предусмотренными в списке. Общая проблематика ведения журналов и перечень неучтенных задач отражены в презентации к докладу на расширенном педсовете-конференции в ХМАО (http://www.slideshare.net/MichaelKushnir/20120906-ej-hmao).

1. Начиная обсуждение ошибок, недостатков и задач, прежде всего, стоит обратить внимание на отсутствие внимания к ключевой проблеме электронного документооборота - проблематике закона 152-ФЗ "О персональных данных". Учитывая несовершенство закона, признаваемое практически всеми специалистами, следовало бы обратить должное внимание на серьезные ограничения, которые закон накладывает на применение ИТ и ставит их в зависимость от мер, принимаемых по защите персональных данных (ПДн).
   Для выбора мер по защите данных необходимо привлечение специалистов, которых нет и не может быть в образовательных учреждениях. Привлечение в регионах таких специалистов приводит, подчас, к удивительным рекомендациям, которые невыполнимы в рамках образовательных учреждений, т.к. они просто транслируют инструкции, разработанные для режимных и/или коммерческих предприятий. В результате, их реализация превращается в профанацию и не предотвращает нарушений закона.
   Условия работы подавляющего большинства образовательных учреждений довольно близки, поэтому централизованная разработка типовых регламентов с учетом специфики образовательных учреждений могла бы существенно облегчить их работу. Логика государственных регуляторов по адаптации учреждений к требованиям закона 152-ФЗ предусматривает разработку отраслевого стандарта защиты ПДн, чем, к сожалению, Минобрнауки не занималось.
   
   В частности, несмотря на неоднократное внесение предложений в проект закона "Об образовании в РФ", в нем так и не учли проблематику 152-ФЗ. Наиболее острые вопросы, достойные отражения в проекте, изложены в презентации (http://www.slideshare.net/MichaelKushnir/20120808-edulaw-pdn).
   
   При наличии воли к совершенствованию документооборота, существует вариант такой его организации, при котором большинство образовательных учреждений может перестать быть операторами персональных данных и освободиться от чуждых им обязанностей по организации защиты данных. Для этого достаточно учесть в новых регламентах делопроизводства ресурсы и регламенты государственных услуг, которые предусматривают централизованную обработку всех необходимых образовательным учреждениям ПДн. Общая концепция такого подхода изложена в презентации к докладу на Саммите ИТ-директоров (http://www.slideshare.net/MichaelKushnir/20120326-pdedu).
   
   Невнимание МОН к проблематике 152-ФЗ повлекло повсеместно столь же снисходительное отношение к нему в регионах и на местах. Тем более, что финансирования мероприятий по защите ПДн в бюджетах не предусмотрено. С другой стороны, отсутствие оптимизированных отраслевых рекомендаций позволило в ряде мест подрядчикам информационных систем (ИС) существенно утяжелить свои решения под предлогом реализации мер по защите ПДн. Наличие дорогостоящих решений в рамках подобных систем стало, в ряде случаев, инструментом конкурентной борьбы в ущерб функциональным возможностям ИС. При этом, могут возникать удивительные ситуации, когда принимается в эксплуатацию дорогая ИС, имеющая сертификаты по защите ПДн, а в эксплуатации этой ИС требования 152-ФЗ оказываются нарушены, т.к. технические решения являются не единственным требованием по защите ПДн. Подчас, важнее правильная реализация организационно-правовых требований по надлежащему оформлению документации, согласий, уведомлений. Согласно 152-ФЗ, ответственность за мероприятия по защите ПДн лежит на операторе ПДн, коим является в традиционной модели образовательное учреждение. Поэтому важнее грамотная реализация требований закона в образовательном учреждении, чем сложность ИС.
   Краткая сборка нормативных требований по согласованному соблюдению законов в отношении ЭЖ отражена в презентации к докладу на совещании в Ульяновской области (http://www.slideshare.net/MichaelKushnir/20120518-pdedu).
2. Важным направлением развития электронного документооборота стало развитие информационных систем в направлении ведения электронных журналов успеваемости (ЭЖ) и связанных с ними электронных дневников (ЭД). Это продиктовано как внутренней потребностью ряда образовательных учреждений, начавших использование ЭЖ/ЭД задолго до объявления списка услуг в рамках реализации 210-ФЗ, так и объявленными сроками реализации госуслуг. В ряде регионов внутренние сроки реализации услуги информирования об успеваемости заложены существенно более ранние, чем в федеральном плане (1.1.2014).
   
   В результате, сейчас на рынке представлено огромное количество различных систем с самыми разными техническими архитектурами и различными подходами к организации работы. Поскольку бизнес-составляющая в наших условиях для ЭЖ-систем практически отсутствует, конкуренция идет, главным образом, за средства из государственных бюджетов, а точнее, за принимающих решение чиновников.
   
   К сожалению, внутренняя потребность в использовании ЭЖ вызрела у незначительной части образовательных учреждений. Подавляющее большинство вынуждено вводить ЭЖ под давлением органов управления, озабоченных приближением сроков реализации госуслуг. Осложняет ситуацию то, что нормативная поддержка перевода задач учета в ЭЖ непростительно задержалась. Даже довольно очевидные условия по ведению ЭЖ были разработаны не после первого упоминания о проблеме на совещании Госсовета в 2008 году, а только по поручению Совета при Президенте, данному в декабре 2010 года. 15.2.2012 документы были разосланы в регионы с письмом №АП-147/07 (http://www.rujel.net/about/Questions/femida/bumagaout).
   
   Следует отметить, что "первая ласточка" нормативного обеспечения ЭЖ покрывает только часть задачи массового перевода учета в электронный вид - эти документы разъясняют образовательным учреждениям их право выбора в отношении формы ведения учета и описывают условия организации такой работы, в том числе и прежде всего, письмо подразумевает право отказа от бумажного журнала.
   
   Практика введения ЭЖ в регионах показала недостаточность как статуса данного письма, так и покрываемой им проблематики. Даже те проблемы, которые разъяснены в разосланных документах, до сих пор не восприняты в значительной части педагогического сообщества, т.к. в нем глубоко укоренились мифические представления о нормативной стороне ведения классных журналов.
   
   Проблемы введения ЭЖ отражены в блоге (http://medwk.blogspot.com/2012/06/blog-post.html).
   
3. Во многих регионах нарушаются не только указанные в письме условия, но и действующее законодательство. К числу нарушений при введении ЭЖ можно отнести:
   
   • нарушения требований закона "Об образовании" в части распределения компетенций, выраженных, чаще всего, в виде навязывания сбора данных в централизованные хранилища и/или использования конкретного ЭЖ, который ограничивает образовательное учреждение в ведении учета по функциональным возможностям, в том числе, вмешиваясь в задачи ведения учета текущей успеваемости и промежуточной аттестации, внутреннего мониторинга, организации образовательного процесса;
   • нарушения требований 152-ФЗ к организации мер по защите ПДн, чаще всего, в виде сбора данных в централизованные хранилища без сбора согласий и/или при отсутствии в этом интереса субъектов ПДн, а также без соответствующего оформления ЭЖ как ИСПДн (информационной системы персональных данных);
   • нарушение требований 149-ФЗ и 135-ФЗ в части навязывания образовательным учреждениям использования ИС, которые выбраны органами управления.
   Практика использования централизованных вариантов ЭЖ приобрела массовый характер и будет проанализирована ниже. Здесь, концентрируясь на нарушениях законодательства при введении ЭЖ на местах, необходимо обратить внимание, что в условиях низкой скорости каналов связи у большинства образовательных учреждений соблюдение "Единых требований" к ЭЖ по надежности и скорости отклика является невозможным технически. Но даже на хороших каналах надежность работы централизованных ЭЖ не всегда отвечают данным требованиям. Тем не менее, соответствующей реакции в виде изменения архитектуры региональных и муниципальных систем пока не замечено.
   
   Важным аспектом для анализа нарушений законодательства при вводе ЭЖ является построение ведомственных систем для Портала госуслуг (ПГУ). Под предлогом построения системы для оказания госуслуг заказчики ИС и, соответственно, разработчики игнорируют указанные выше нарушения. В отношении соблюдения 152-ФЗ, школы, являясь операторами ПДн, при передаче ПДн обязаны иметь доказательство оснований для этой передачи. Если родитель не заказывает на ПГУ услуги информирования об успеваемости, он вправе предъявить школе претензию, если она будет отправлять его ПДн в ведомственную ИС. Однако большинство ведомственных ИС построены таким образом, что требуют сбора всех данных в централизованное хранилище независимо от волеизъявления родителей.
   
   В качестве характерного примера такой ведомственной системы можно привести разработку Дневник.Ру, сделанную для ведомственной системы г.Москвы по заказу Департамента Информационных Технологий. Выгодным отличием московской архитектуры введения ЭЖ является то, что школы Москвы вправе выбрать тот вариант ЭЖ, который им покажется удобнее. Но для реализации госуслуг все разработчики используемых в московских школах ЭЖ подготовили решения по регулярному переносу всех данных из школьных ЭЖ в единое централизованное хранилище по требованиям Дневник.Ру.
   
   • Зачем при наличии у каждой школы ЭЖ все данные по учету успеваемости во всех школах Москвы собирают воедино?
   • Кто, как и на каком основании их будет там обрабатывать?
   Об этом можно только догадываться. При отсутствии заявки родителей на информирование через ПГУ это откровенно попадает под понятие "навязанной услуги".
   
   Самым интересным в данном решении с нормативной точки зрения является то, что заказ госуслуги (III этап реализации госуслуг) осуществляется вручную, т.к. подтверждение родительских отношений средствами СМЭВ до сих пор не реализовано. В этих условиях все вышеизложенное выглядит особенно гротескно. Осмысленность именно такого интеграционного решения с инженерной точки зрения, как, впрочем, и качество технических решений, тоже вызывает вопросы, но это выходит за рамки обсуждаемых нормативных проблем.
   
   Следует отметить, что имеют место обращения родителей, недовольных как нарушениями законодательства при ведении ЭЖ, так и самим фактом использования ЭЖ. Это накладывает обязательства в отношении строгого соблюдения всех нормативных требований, которые касаются ведения электронного документооборота.
   
   Краткий анализ условий ведения ЭЖ и перечень жалоб на их внедрение отражены в презентации на конференции "Инфостратегия-2012" в Самаре (http://www.slideshare.net/MichaelKushnir/20120703-ej).
   
4. Популярность централизованных систем связана с рядом объективных и субъективных причин.
   
   К субъективным следует отнести
   
   • административное давление органов управления
   • нежелание разворачивать в школе информационные системы, если можно обойтись использованием внешней системы по каналу связи
   • понимание логики функционирования централизованных систем неспециалистами как наиболее упрощенного подхода с технической точки зрения
   При этом, видимо, не отдают себе отчет в том, что теряется ключевое достоинство ИТ - гибкость, которой не обладает ни одна другая технология.
   
   К объективным причинам следует отнести
   
   • нехватку в образовательных учреждениях ресурсов и грамотных специалистов
   • отсутствие стандартных протоколов обмена данными между ИС образовательных учреждений
   • опубликованные на сайте МЭР методические рекомендации к реализации госуслуг, в которых ряд аспектов отражен недостаточно аккуратно и/или грамотно
5. Даже между двумя ИС одного производителя обмен данными часто представляет определенную техническую проблему. Наличие согласованного протокола обмена данными позволило бы обеспечить интеграцию данных между любыми ИС, установленными в образовательных учреждениях, по своему выбору. Отсутствие такого простого инструмента является серьезным препятствием для построения гетерогенных региональных и муниципальных систем.
   Проблематика протокола обмена данными отражена, в частности, на сайтах Информика и СПО-разработки РУЖЭЛЬ (http://spec.edu.ru/sights/spec.nsf/specialisation?OpenPage; http://www.rujel.net/rujeltalk).
6. В опубликованных методических рекомендациях акцент сделан на том, чтобы вся информация была доступна в личном кабинете на ПГУ в любое время. Однако, поставщиком информации являются образовательные учреждения. Если в отношении редко меняющейся информации это требование не является слишком жестким (хотя и в этом случае его обоснованность спорна), то в отношении информации об учебном процессе это и вовсе невозможно. Методические рекомендации не учитывают тот факт, что, согласно закону "Об образовании", образовательное учреждение вправе самостоятельно строить образовательный процесс и использовать для оценки успеваемости любые средства, которые оно сочтет адекватными своей образовательной политике. Таким образом, не существует унифицированной системы информирования, которая бы могла адекватно и единообразно отразить данные в рамках услуги информирования для любых образовательных учреждений. В результате, реализация услуги информирования на ПГУ в настоящее время находится в таком виде, что ни одному вменяемому родителю она не нужна. Тем более, что родителей и так должны информировать на основании закона "Об образовании" безо всяких госуслуг, причем это делается регулярно, адекватно и именно теми средствами, которые отвечают требованиям образовательного процесса данного образовательного учреждения, в частности ЭЖ. Но при этом вся инфраструктура реализации госуслуг построена для централизованного способа информирования.
   Поскольку последняя версия этих методических рекомендаций датируется 2011 годом, в них не отражены нормативные требования из письма МОН от 15.2.2012. Уже это вызывает необходимость в пересмотре данных рекомендаций, в которых есть основания учесть обсуждаемые недостатки.
   
   Для учета логики госуслуг и существующей нормативной базы следует сместить акцент с предоставления унифицированной информации в личном кабинете на реализацию в нем регистрации или подписки на получение информации из школьного ЭЖ. Практически любой ЭЖ сегодня умеет предоставлять информацию в логике 210-ФЗ, а доработка его до реализации регистрации или подписки через личный кабинет ПГУ существенно меньше затрат на построение неудобных и бесполезных ведомственных систем с унификацией информации.
   
   Кроме того, кажется безусловно продуктивным сопряжение госуслуг информирования об успеваемости и записи в образовательное учреждение.
   
   Подробнее о коррекции методических рекомендаций в блоге. (http://medwk.blogspot.com/2012/09/blog-post_16.html).
   Учитывая роль Ростелекома в построении ведомственных систем госуслуг, есть подозрение, что на подвергнутые критике методические рекомендации МЭР уже мало кто смотрит. Видимо, о внесении изменений в логику работы ведомственных систем нужно обращаться в Ростелеком.
   Помимо методических рекомендаций МЭР, есть методические рекомендации Рособрнадзор (http://metod-portal.ru/ru/repository/documents/index.php?parent_id_4=138). Документ тоже датирован 2011 годом, но в большей степени затрагивает техническую архитектуру взаимодействия по СМЭВ. Как и где он используется, я не знаю.
   
   
7. Сдерживает развитие электронного документооборота и неразработанность нормативной базы по дальнейшим административным процедурам обработки данных ЭЖ в ИС образовательных учреждений.
   
   До сих пор, несмотря на наличие приказа Росстата о переводе отчетности в электронный вид, нет электронного шаблона сводной ведомости успеваемости, которая в традиционных журналах находится в конце и, согласно "Административному регламенту", после 5 лет хранения в школе должна передаваться на 25-летнее хранение в архив. В настоящий момент это единственный документ, который нормативно должен сдаваться в бумажном виде. Во-первых, разработка такого электронного шаблона не может составлять значимых сложностей. Во-вторых, в случае ведения ЭЖ необходимо предусмотреть возможность сдачи сводной ведомости сразу по закрытии учебного года в ЭЖ, т.к. ожидание 5 лет в данном случае теряет смысл.
   
   Отсутствие единых федеральных требований по формированию отчетных данных из ИС образовательного учреждения, в частности из ЭЖ, приводит к похожим, но различным формам отчетности в регионах. Это препятствует эффективной разработке ИС.
   Разработка единых требований по составу и формату отчетности и/или внешнего мониторинга тесно смыкается с задачей разработки протоколов обмена данными. Разработка протоколов имеет смысл только после того, как будут сформированы содержательные требования по составу отчетных данных.
   
   Несмотря на бурное развитие электронных средств обработки информации, отчетность до сих пор собирается в форматах, пригодных для просмотра человеком. В западных странах уже более 15 лет сбор данных осуществляется в машинно-читаемом варианте, что существенно облегчает построение подсистем отчетности: ИС образовательного учреждения формирует стандартный электронный отчет и отправляет его по предварительно настроенному электронному адресу. ИС органа управления получает этот отчет и обрабатывает его по предусмотренным в системе алгоритмам. Внешнее представление информации теперь зависит не от образовательного учреждения, а от ИС органа управления.
   
   Концепция организации такой инфраструктуры на примере пилотной реализации одной частной задачи сбора отчетности из ЭЖ в конкретной разработке представлена в презентации к докладу на конференции разработчиков СПО (http://www.slideshare.net/genkush/web-13742851).